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孙霄兵:推进管办评分离 构建教育公共治理新格局

  ● 进一步理顺政府、学校和社会的关系,实现管办评分离。

  ● 管办评分离的目的在于解决政府对学校管得过多过细、抑制学校办学活力的问题。

  ● 管办评三者既相对分离也相互促进,相互协调,相互监督。

  加快推进教育治理体系和治理能力现代化,是基本实现教育现代化的必然要求。为此,必须加快推进政府职能转变和简政放权,进一步理顺政府、学校和社会的关系,实现教育管办评分离。近日教育部印发《关于深入推进教育管办评分离 促进政府职能转变的若干意见》(以下简称《意见》),为逐步形成政府依法管理、学校依法自主办学、社会各界依法参与和监督的教育公共治理新格局提供了重要制度保障。

  制定出台《意见》的背景和过程

  1.深入推进教育管办评分离,是中央的明确部署

  近年来,党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》都对推进教育管办评分离作出了明确部署。《教育规划纲要》提出,要促进管办评分离,形成政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制。十八届三中全会《决定》明确要求,要深入推进管办评分离,扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权,完善学校内部治理结构。十八届四中全会对深入推进依法行政、加快建设法治政府作出了一系列制度安排,为深入推进教育管办评分离、促进政府职能转变指明了方向。要落实好中央的要求部署,必须研究制定一个推进教育管办评分离的文件,对相关改革进行顶层设计和具体安排。

  2.政府简政放权转变职能和地方的积极探索,为《意见》研究制定创造了良好条件

  改革开放以来,我国教育体制改革不断深化,政府、学校、社会关系逐步理顺。特别是本届政府成立以来,以前所未有的力度推进行政审批制度改革,把简政放权作为全面深化改革的“先手棋”和转变政府职能的“当头炮”,采取了一系列重大改革措施,有效激发了市场活力和社会创造力,取得了积极成效。今年,李克强总理在《政府工作报告》中对加大简政放权、放管结合改革力度更是提出了明确要求。4月18日,国办印发文件,将国务院机构职能转变协调小组的名称修改为国务院推进职能转变协调小组,作为国务院议事协调机构。下设行政审批改革组、投资审批改革组、教科文卫体改革组等6个专题组和综合、督查、法制、专家4个功能组。政府职能转变和简政放权的决心和取得的进展,为推进教育管办评分离营造了良好氛围,创造了良好条件。

  在《意见》制定过程中,地方在教育管办评分离工作实践中积累出来的好方法、好经验,也给了我们以深刻的启迪,成为文件中一些政策措施的“源头供给”。比如,上海市逐步健全高校二维分类管理体系,引导高校由“一列纵队”变为“多列纵队”,鼓励每所高校准确定位,在各自领域争创一流。四川率先起草完成四川省《关于推进教育管办评分离 促进政府职能转变的指导意见》。陕西依托教育社团批准成立三个教育评价组织,积极培育第三方评价机构。浙江从2010年开始引入第三方力量,对全省高校毕业生就业质量进行跟踪调查和评价,并向全社会发布公告。重庆分三类开展评估:即官方评估,由教育督导机构牵头,市教育评估院具体承担;半官方评估,由教育主管部门“出题目”,民间机构进行评估;非官方评估,鼓励社会机构、组织自行确定项目开展教育评估工作。

  3.解决当前教育治理中存在的问题,迫切要求深入推进教育管办评分离

  管办评分离的本质是政府与学校、政府与社会“关系”的重要调整。它是从“统合”的视角对政府、学校、社会三者关系格局的重新定位与调整,目的在于构建政府、学校、社会之间的新型关系,切实解决政校关系中政府对学校管得过多过细、抑制学校办学活力的问题,解决政府管理教育中社会参与不够的问题。首先,从“管”的方面看,政府管理教育还存在越位、缺位、错位的现象。长期以来,受计划体制的影响,政府倾向于做无所不在、无所不管、无所不包的全能型政府,在教育行政职能行使时,在管理内容上,管了一些“不该管”的事,管了一些“管不好”的事,还有一些该管而“没管好”的事,给政府自身和教育发展都带来了负面影响。教育的行政化趋向越来越明显,教育治理体系的建设还在很大程度上受制于行政化的束缚,教育监管和具体办学、评价的关系还停留在行政化管理的低水平上。所以,政府应与社会、学校合理分权,明确制定分权清单,只保留对教育事业发展起决定作用的重要事项的决策权和控制权,把原先独立承担的一些责任转移给学校和社会,变强势政府对学校的单边管理为政府、社会共同参与的多边管理和共同治理。其次,从“办”的方面看,学校自主发展、自我约束机制尚不健全。学校作为一个独立的法人实体的地位仍需加以保障,办学自主权仍需进一步落实和扩大,自主发展、自主管理、自我约束的能力仍需进一步提升。譬如,从我们所了解的情况来看,一些高校对章程建设的重视程度还不够,一些高校虽然制定了章程但并未真正按章程办学,实施情况并不如人意。学校内部治理结构不完善,行政权力与学术权力的关系不清,学术委员会、教职工代表大会、中小学家长委员会所发挥的作用有限。校务公开的主动性和信息透明力度不够,教职工、学生、社会公众对学校重大事项、重要制度的知情权难以保证。最后,从“评”的方面来看,社会参与教育治理和评价还不充分。我国社会组织的发育还比较稚弱,在与政府的关系上处于从属地位。社会组织的官办性色彩浓厚,缺乏作为合作治理主体的独立性和自主性。因此,需要积极培育和发展社会组织,并努力改善二者关系,使社会组织充分彰显专业性和独立性,更好发挥应有作用,为教育治理科学化、理性化做出不可替代的智力支持。就教育评价本身而言,正如专业人士总结的:存在行政性评价多,专业性评价少;结果性评价多,跟踪性评价少;规范性评价多,诊断性评价少;定性评价多,定量评价少的问题。这已经成为推进管办评分离改革的极大障碍。

  总之,无论是贯彻落实中央决策部署,还是适应教育改革发展的需要,推进教育管办评分离,厘清政府、学校、社会权责关系,构建三者之间良性互动机制,对于进一步提高政府效能、激发学校办学活力、调动各方面发展教育事业的积极性,都具有重要的现实意义和深远的历史意义,是当前加快推进教育现代化一项重要而紧迫的任务。为此,研究制定一个相关文件十分必要。

  4.《意见》的制定过程

  教育规划纲要颁布实施后不久,教育部政策法规司即启动起草调研工作,十八届三中全会后更加快了工作进程。主要从三个方面展开:一是深入调查研究。书面调研了各地推进管办评分离的进展、经验和问题,实地到上海、吉林、四川等10余个省(区、市)开展专题调研,听取教育管理部门和校长、师生、家长代表及社会有关人士的意见建议,同时确立相关课题,凝聚高校、研究机构和多地教育行政部门力量共同开展研究。二是认真起草文件。专门成立起草组,在认真梳理相关政策文件、吸收地方有益经验的基础上进行文件起草。十八届四中全会召开后,起草组又认真组织学习,并将中央最新精神及时体现到文件中。三是广泛征求意见。多次召开座谈会,听取地方教育部门、大中小学、教育评估院专家的意见建议,征求了全国各省(区、市)和计划单列市教育部门意见,征求了20个国家教改领导小组成员单位和部分国家教育咨询委员会委员意见。

  深入推进教育管办评分离的重点任务

  《意见》对深入推进教育管办评分离的重要意义和总体要求,对推进依法行政、政校分开、依法评价,以及对组织实施等都进行了明确部署。这里,仅从起草者的角度,就下一步要重点推进的工作谈点意见。

  1.《意见》的定位

  《教育规划纲要》颁布实施以来,已经印发了落实和扩大高校办学自主权、扩大省级政府教育统筹权、深化教育督导改革转变教育管理方式等改革文件,在此基础上再出台推进教育管办评分离的文件,需要明确内涵边界,厘清政策内容,避免交叉重复。经深入研究以及多方听取意见,将文件定位于:一是明确管办评分离政策的核心点、关键点,即构建政府、学校、社会之间新型关系。在文件制定过程中,有的同志认为,既然题目为“分离”,就一定要明确到底什么是“分离”以及如何“分离”,比如举办权和管理权、举办权和办学权、管理权和办学权、管理权和评价权等之间到底怎么分离。经研究,我们认为,之所以要“分离”,是针对当前政府的越位、错位问题提出来的,就是在政府身上错装了许多手,干预了学校的自主办学和社会的合法参与,这个必须要解决,要让政府回到政府应然的角色,即建设法治政府和服务型政府。但是,又不能停留在字面上,为“分离”而“分离”,关键是要达到政府、学校、社会之间合理的关系,这一关系符合行政管理规律、更符合教育规律,即构建三者之间的新型关系,三者间既相对分离,也相互促进,相互协调,相互监督,由此形成各主体多元共治、平等协商、合作共赢的教育公共治理新格局、新系统。二是提出管办评分离政策的着力点,即围绕完善和发展中国特色社会主义教育制度、推进教育治理体系和治理能力现代化这一总目标,形成管办评三个主要体制制度,即依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度;政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制;科学、规范、公正的教育评价制度。这三方面制度皆来自于教育规划纲要,很好地明确了管办评的改革方向,这也是文件落实教育规划纲要的重要体现。三是指出管办评分离政策的实现方式,即运用法治思维和法治方式推进管办评分离,突出依法办学、依法行政和依法评价,遵循法治构建管办评既分离又互动的长效机制。

  2.《意见》的主体内容与制度创新

  这里所说的制度创新是就全国层面政策而言的,因为对于一些地方来说,可能已经先行就某些改革进行了探索。

  一是关于“管”。政府是教育政策规划标准等的制定者、教育资源分配者、教育评价监督者,在教育治理模式的构建过程中,发挥着导向和建构的作用,政府对教育治理现状的认识与理解,对政府、学校、社会三者之间职能的界定等,将直接影响到治理模式的构建及最终形态。推进教育管办评分离,首要在于政府职能的切实转变,即按照三中、四中全会的要求,建设法治政府和服务型政府。文件围绕“政府要依法确权、按照法定程序行政权力”的逻辑,提出了7个方面的要求,即:加大政府简政放权力度;推行清单管理方式;加快国家教育基本标准建设;健全依法、科学、民主决策机制;建立健全教育行政执法机制;加强和完善政府服务机制;加大行政监督和问责力度。其中,有10项政策创新点,即:加大简政放权力度,最大程度减少对学校办学行为的行政干预;严格控制“三评一查”事项,没有法律法规和政策的明确依据,不得随意进入学校进行检查;政府不得法外设定管理教育的权力;开展负面清单管理试点;加快国家基本教育标准制定;加快建设教育基础信息数据库和教育管理公共服务平台,为专业机构和社会公众参与教育决策等提供全面、权威的数据支撑;完善教育法律法规执法体系,规范教育行政权力行使程序;推广政府购买教育服务;建立健全教育行政绩效评估体系;建立健全教育行政问责制度。

  通过以上制度设计,转变政府管理方式,从过去前置型的“管”向事中事后“管”转变,从微观管理向宏观管理转变,从直接管理走向间接管理转变,从办教育向管教育转变,从管理向服务转变,引导政府向有限政府、法治政府、服务型政府以及责任政府转变。政府不再作为学校的直接“运转者”,而是“引导者”和“监督者”,减少不必要的行政干预。

  二是关于“办”。首先,加强现代学校制度建设,是推进管办评分离的基石,要把学校建设放到管办评分离工作的优先地位。学校是教育系统的“细胞”,只有学校办活了办好了,教育才能说是办好了。但长期以来一直存在着强调政府管理、忽视学校建设的倾向,存在着把方便管理作为最优先考虑的倾向。推进管办评分离,要从根本上扭转以政府管理为中心的局面,真正把教育改革发展的任务落实到学校第一线,解放一切对学校不该有的束缚;同时,要在学校内部建立起科学合理的制度体系,规范办学权力的行使。文件在5个方面提出了要求,即:依法明确和保障各级各类学校办学自主权;加强学校章程和制度建设;完善学校内部治理结构;健全面向社会开放办学机制;完善和落实校务公开制度。其中,有5项政策创新点,即:通过法律确权、简政放权、章程实施、完善法律救济机制等多种途径明确和保障学校办学权利;全面形成一校一章程的格局;同一学区内的中小学可以制定联合章程;全面推进中小学校长职级制改革;鼓励学校之间、学校与科研院所之间联合办学、协同育人。

  以上制度设计对落实和扩大学校办学自主权、规范学校自主权行使、建立学校自我发展良性机制提出了明确要求,在给学校赋权同时,建立学校的治理制度,引导学校形成既自主又自律的发展局面。

  三是关于“评”。评价是办好教育的一个很好的指挥棒,在支持、引领和监督教育改革发展方面具有不可或缺的重要作用。但客观看,评价是教育治理体系中最薄弱的一个薄弱环节。文件立足我国基本国情,从“关键是推进科学、规范、公正的教育评价”的考虑出发,积极搭建学校评、政府评、社会评相结合的制度渠道,不断提升评价质量,强化评价结果使用,努力构建既符合时代发展趋势又符合国情、学校内部评价的自我监控和政府社会外部评价倒逼机制相结合、科学系统的教育评价体系。《意见》对教育评价的框架体系、体制机制、制度设计进行了整体设计,提出了5个方面的要求,即:推动学校积极开展自我评价;提高教育督导实效;支持专业机构和社会组织规范开展教育评价;切实保证教育评价质量和切实发挥教育评价结果的激励与约束作用。其中,有5项政策创新点,即学校要确立自己的人才培养要求;制订专业机构和社会组织参与教育评价的资质认证标准;将教育评价纳入政府购买服务范围,建立健全招投标制度和绩效管理制度;多措并举,切实保证教育评价质量;探索实施学校绩效评估制度,促进学校特色发展、个性发展。

  通过这些制度设计,树立开放办教育的观念,让评价既要评学校、评学生,更要评政府,同时积极搭建社会评价教育的制度渠道,形成促进教育良性发展的有效机制。在构建科学规范公正的教育评价体系的同时,以提升教育评价质量、建立健全评价结果使用机制为抓手,努力形成闭环系统,实现学校、政府、社会三个评价主体之间良好互动,从而使文件提出的管和办的一些改革举措能够落地,促进办学、管理和评价三个环节之间有效连接、良性循环。

  做好《意见》贯彻落实的几个着力点

  《意见》的制定出台引起了社会各界的极大关注,有利于形成积极的推进改革的舆论导向。同时这也从另一个侧面说明,管办评分离是当前我国教育领域一个真正的公共政策问题。怎么把文件贯彻落实好,有几点建议:

  一是把握改革方向。方向决定道路,改革必须坚持正确方向。我国经历曲折的改革就是由于方向正确、驾驭得当,有了问题能及时纠正才取得了历史性成就。从大的方面讲,我们要贯彻落实党的十八届三中全会、四中全会、《教育规划纲要》精神,严格依据《教育法》、《义务教育法》、《高等教育法》、《职业教育法》等现行教育法律法规,于法有据。具体到这个文件,“以学校为核心,以政府为前提,以评价为关键”就是我们要把握住的改革方向。首先,要坚持以促进学校发展为核心。学校是贯彻党和国家教育方针、促进学生健康成长的主阵地,是有效运用各种教育资源、直接为社会提供教育服务的公共组织。推进教育管办评分离,根本在于保障和落实好学校办学主体地位,促进学校发展。其次,要坚持以转变政府职能为前提。政府是教育政策、规划、标准等的制定者、教育资源分配者、教育评价监督者,在政府、学校和社会三者关系中起主导作用。推进教育管办评分离,首要在于政府进一步转变职能和简政放权,强化法治思维和法治方式,建设法治政府和服务型政府。最后,要坚持以扩大社会评价为关键。社会评价是政府改进教育管理的重要参考,也是推动学校规范办学、提高办学水平和教育质量的重要机制。推进教育管办评分离,关键在于完善教育体系提高教育评价质量,形成支持和监督政府、学校工作的有效合力。

  二是坚持问题导向。增强问题意识,坚持以解决问题为工作导向,瞄着问题去,追着问题走,把破解难题作为第一要务。从文件的定位来看,作为一个国家层面的文件,《意见》是一个宏观的改革架构,因为它不可能太细,如果太细了,一是会因为忽略各地的具体情况而出现一刀切的情形,导致地方积极性受到影响;二是会因为管理链条太长、信息不对称而导致管理效率低下。所以,要让《意见》落地,必须因地制宜,由各地根据自身实际创造性地实施,这是一个需要进一步制度创新的过程。要以解决本地本校实际面临的问题为突破口,以分析问题为出发点、以解决问题为落脚点,力争将解决问题的措施具体化、具有可操作性。

  三是坚持试点先行。试点是我们的经验,新事物需要先在小范围探索孕育。改革就是先试验、后总结、再推广不断积累的过程。文件提出的许多政策创新举措,比如开展负面清单管理,就需要在有条件的地方和学校先行试点,大胆突破,要及时总结成功的经验进行推广。对试点的有效做法要及时进行总结提炼,反复考虑经验的可复制性和可推广性,不断把改革引向深入。试点可采取点面结合的方式,比如,可以以行政区划为单位进行管办评分离的整体试点,也可以在某一范围内就某一项改革进行试点,如落实高校办学自主权、中小学校长职级制、扩大社会评教育等。总之,在条件不成熟或还看不太清的情况下,要积极稳妥推进。

  四是加强组织领导。管办评分离工作涉及管理体制机制很多方面的问题,极为复杂。各地要认真学习,把思想统一到文件的要求和部署上来。要加强组织领导,明确牵头单位和责任人。要尽快形成工作方案,明确目标、任务和责任分工,形成责任制。对改革涉及的重要问题、重点环节和重大举措,要密切跟踪指导,深入分析研究,完善相关政策措施,确保各项任务落到实处。

  【作者:教育部政策法规司司长】

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